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PPP咨詢

PPP(Public-Private Partnership),又稱PPP模式,即政府和社會資本合作,是公共基礎設施中的一種項目運作模式。在該模式下,鼓勵私營企業、民營資本與政府進行合作,參與公共基礎設施的建設。

按照這個廣義概念,PPP是指政府公共部門與私營部門合作過程中,讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產品和服務,從而實現合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。與BOT相比,狹義PPP的主要特點是,政府對項目中后期建設管理運營過程參與更深,企業對項目前期科研、立項等階段參與更深。政府和企業都是全程參與,雙方合作的時間更長,信息也更對稱。

PPP是Public-Private Partnership的英文字母縮寫,指在公共服務領域,政府采取競爭性方式選擇具有投資、運營管理能力的社會資本,雙方按照平等協商原則訂立合同,由社會資本提供公共服務,政府依據公共服務績效評價結果向社會資本支付對價。

PPP是以市場競爭的方式提供服務,主要集中在純公共領域、準公共領域。PPP不僅是一種投融手段,還是一次體制機制變革,涉及行政體制改革、財政體制改革、投融資體制改革。

2017年11月27日,亞洲開發銀行發布了一份成員國政府和社會資本合作監測報告《PPP監測》。

2018年9月14日,財政部公布的新統計數據顯示,截至2018年7月底,PPP(政府和社會資本合作)綜合信息平臺項目庫累計入庫項目7867個、投資額11.8萬億元。

已簽約落地項目3812個、投資額6.1萬億元,已開工項目1762個、投資額2.5萬億元。

一、PPP模式的意義

為什么PPP相關政策密集出臺,PPP模式的意義何在?

政府和社會資本合作模式是在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系。通常模式是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作,并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報;政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量監管,以保證公共利益較大化。當前,我國正在實施新型城鎮化發展戰略。城鎮化是現代化的要求,也是穩增長、促改革、調結構、惠民生的重要抓手。立足國內實踐,借鑒國際成功經驗,推廣運用政府和社會資本合作模式,是國家確定的重大經濟改革任務,對于加快新型城鎮化建設、提升國家治理能力、構建現代財政制度具有重要意義。

1)推廣運用政府和社會資本合作模式,是促進經濟轉型升級、支持新型城鎮化建設的必然要求。政府通過政府和社會資本合作模式向社會資本開放基礎設施和公共服務項目,可以拓寬城鎮化建設投融渠道,形成多元化、可持續的資金投入機制,有利于整合社會資源,盤活社會存量資本,激發民間投資活力,拓展企業發展空間,提升經濟增長動力,促進經濟結構調整和轉型升級。

2)推廣運用政府和社會資本合作模式,是加快轉變政府職能、提升國家治理能力的一次體制機制變革。規范的政府和社會資本合作模式能夠將政府的發展規劃、市場監管、公共服務職能,與社會資本的管理效率、技術創新動力有機結合,減少政府對微觀事務的過度參與,提高公共服務的效率與質量。政府和社會資本合作模式要求平等參與、公開透明,政府和社會資本按照合同辦事,有利于簡政放權,更好地實現政府職能轉變,弘揚契約文化,體現現代國家治理理念。

3)推廣運用政府和社會資本合作模式,是深化財稅體制改革、構建現代財政制度的重要內容。根據財稅體制改革要求,現代財政制度的重要內容之一是建立跨年度預算平衡機制、實行中期財政規劃管理、編制完整體現政府資產負債狀況的綜合財務報告等。政府和社會資本合作模式的實質是政府購買服務,要求從以往單一年度的預算收支管理,逐步轉向強化中長期財政規劃,這與深化財稅體制改革的方向和目標高度一致。推廣使用“PPP”模式,是支持新型城鎮化建設的重要手段。有利于吸引社會資本,拓寬城鎮化投融渠道,形成多元化、可持續的資金投入機制。

二、PPP模式分類

從廣義的層面講,公私合作(PPP)應用范圍很廣,從簡單的,短期(有或沒有投資需求)管理合同到長期合同,包括資金、規劃、建設、營運、維修和資產剝離。PPP安排對需要高技能工人和大筆資金支出的大項目來說是有益的。它們對要求國家在法律上擁有服務大眾的基礎設施的國家來說很有用。公私合作關系資金模式是由在項目的不同階段,對擁有和維持資產負責的合作伙伴所決定。PPP廣義范疇內的運作模式主要包括以下幾種:

1)建造、運營、移交(BOT)

私營部門的合作伙伴被授權在特定的時間內融資、設計、建造和運營基礎設施組件(和向用戶收費),在期滿后,轉交給公共部門的合作伙伴。

2)民間主動融資(PFI)

PFI是對BOT項目融資的優化,指政府部門根據社會對基礎設施的需求,提出需要建設的項目,通過招投標,由獲得特許權的私營部門進行公共基礎設施項目的建設與運營,并在特許期(通常為30年左右)結束時將所經營的項目完好地、無債務地歸還政府,而私營部門則從政府部門或接受服務方收取費用以回收成本的項目融資方式。

3)建造、擁有、運營、移交(BOOT)

私營部門為設施項目進行融資并負責建設、擁有和經營這些設施,待期限屆滿,民營機構將該設施及其所有權移交給政府方。

4)建設、移交、運營(BTO)

民營機構為設施融資并負責其建設,完工后即將設施所有權移交給政府方;隨后政府方再授予其經營該設施的長期合同。

5)重構、運營、移交(ROT)

民營機構負責既有設施的運營管理以及擴建/改建項目的資金籌措、建設及其運營管理,期滿將全部設施無償移交給政府部門。

6)設計建造(DB)

在私營部門的合作伙伴設計和制造基礎設施,以滿足公共部門合作伙伴的規范,往往是固定價格。私營部門合作伙伴承擔所有風險。

7)設計、建造、融資及經營(DB-FO)

私營部門的合作伙伴設計,融資和構造一個新的基礎設施組成部分,以長期租賃的形式,運行和維護它。當租約到期時,私營部門的合作伙伴將基礎設施部件轉交給公共部門的合作伙伴。

8)建造、擁有、運營(BOO)

私營部門的合作伙伴融資、建立、擁有并的經營基礎設施部件。公共部門合作伙伴的限制,在協議上已聲明,并持續的監管。

9)購買、建造及營運(BBO)

一段時間內,公有資產在法律上轉移給私營部門的合作伙伴。建造、租賃、營運及移交(BLOT)

10)只投資

私營部門的合作伙伴,通常是一個金融服務公司,投資建立基礎設施,并向公共部門收取使用這些資金的利息。